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参考司法机关指导性案例应注意的问题

        司法机关指导性案例的发布,对于司法实践中公平裁判尺度、参照审理类似案件具有重要指导作用。目前,最高法已发布三批指导性案例,最高检也已发布二批指导性案例,其中的贪污贿赂和渎职类案例,涉及相关问题的认定标准和把握尺度,对纪检监察机关办理此类案件也具有重要参考意义。但是,纪检监察机关查办案件工作又有其自身特点和要求,在参考运用司法机关指导性案例中应慎重把握,并注意以下问题:
  第一,从司法机关指导性案例的效力看,案例并不具有约束力。
  根据最高法《关于案例指导工作的规定》,各级法院审判类似案例时应当参照指导性案例。所谓参照,是指案例的拘束力是内在的、事实上的作用,而不能直接作为裁判依据适用。裁判文书可以摘选指导性案例中的论述性语言,但不能在裁判文书中直接援引指导性案例作为裁判依据。
  根据最高检《关于案例指导工作的规定》,指导性案例作为检察机关办理案件时的参考,各级人民检察院在办理同类案件、处理同类问题时,可参照执行。需要注意的是,这些指导性案例的适用范围为检察机关,而非审判机关。同时,这些指导性案例是工作中的“参考”或“可参照执行”,与最高法指导性案例的“应当参照”不同。最高检在公布第二批指导性案例时也明确说明,检察案例指导制度既不是司法解释,也不是判例,不具有普遍约束力,只能作为办案参考。
  第二,从司法机关指导性案例的内容看,有的指导性案例的意见在理论和实践中还存在争议。
  在已发布的指导性案例中,多数案例与理论和实践中的主流意见一致。例如,最高法第一批指导性案例中,潘玉梅、陈宁受贿案明确,国家工作人员以“合办”公司名义或以交易形式收受贿赂、仅承诺“为他人谋取利益”以及为掩饰犯罪而退赃的,不影响受贿的认定。第三批指导案例中,杨延虎贪污案明确,贪污行为中利用职务上的便利,既包括利用本人职务上主管、管理公共财物的职务便利,也包括利用职务上有隶属关系的其他国家工作人员的职务便利等。又如,最高检第二批指导性案例中,罗某某等人滥用职权案明确,国家机关工作人员滥用职权“造成恶劣社会影响的”,应当依法认定为“致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失”,等等。
  但也应注意,有的指导性案例具有一定突破,理论和实践中尚有不同意见。例如,陈某某等人滥用职权案明确,村委会等基层组织人员协助人民政府从事行政管理工作时,滥用职权、玩忽职守构成犯罪的,应按渎职犯罪追究刑事责任。但目前该类问题仍有较大争议,不少学者认为,村委会等基层组织人员协助人民政府从事7项行政管理工作时,属于依照法律从事公务的人员并可按“国家工作人员”论,能构成贪污、挪用公款、受贿;但不属于“国家机关工作人员”,不能构成渎职犯罪。2013年1月9日施行的“两高”《关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释(一)》规定,依法或者受委托行使国家行政管理职权的公司、企业、事业单位的工作人员,在行使行政管理职权时滥用职权或者玩忽职守,构成犯罪的,适用渎职罪的规定追究刑事责任。该规定也没有包括基层组织人员。
  第三,从纪检监察机关办理涉刑案件工作方式看,参考指导性案例处理涉刑案件应慎之又慎。
  纪检监察机关办理涉刑案件,主要有党政纪先行和司法先行两种方式。所谓党政纪先行,即纪检监察机关办理案件需移送司法机关的,先由纪检监察机关查明贪污、受贿等违纪问题并作出处分决定,然后移送司法机关。所谓司法先行,即纪检监察机关查办案件中发现涉刑问题即移送司法机关,待司法机关作出判决后,依据司法机关生效判决作出处分决定。
  在司法先行方式下,个别地方在查办案件中一遇到涉刑问题即移送司法机关办理,对案件中违反廉洁自律等违纪问题也不再调查,处理时以摘录判决书为主。长此以往,纪检监察机关查办案件能力水平将出现很大弱化。实践中,还存在案件移送司法后被查否、司法机关改判后纪检监察机关陷入被动、司法机关判决后纪检监察机关没有及时作出处理以致党员、公务员服刑并领工资等问题。鉴于此,有关文件规定,涉嫌犯罪需要移送司法机关的案件应经审理部门审查并报纪检机关领导集体研究决定。实践中也在不断推动党政纪先行的工作方式。
  在党政纪先行方式下,纪检监察机关认定涉刑案件的标准和要求则很高。纪检监察机关认定的贪污、受贿等违纪问题性质、数额,一旦为司法机关改变,则案件质量难以保障,且容易引发受处分人申诉等问题。特别是贪污、受贿等违纪构成要件与相关犯罪构成要件有一定区别,但基本并无二致,在党政纪与司法认定差距很大的情况下,案件难以取得良好处理效果。因此,纪检监察机关在处理涉刑案件时,必须严把事实、证据、定性关,慎重稳妥、缜密论证,并注重与司法机关的沟通研究,确保万无一失。鉴于此,对指导性案例中尚存在不同看法的问题,纪检监察机关在办案中不能简单套用。对存有较大争议的问题,可作为线索移送司法机关依法处理,在党政纪处理阶段留有余地,确保将案件办成经得起历史检验的铁案。(赵煜)


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